Burocrazia

Concetti e parole chiave
Conseguenze inattese – Gerarchia d’ufficio – Modelli di leadership – Tipi ideali

Spiegazione
E’ con gli straordinari cambiamenti istituzionali, politici ed economici conseguenti alla rivoluzione francese prima, all’affermazione degli Stati nazionali in Europa, alla nascita e allo sviluppo delle grandi imprese a valle della rivoluzione industriale poi, che si determina storicamente la necessità di una moderna BUROCRAZIA, cioè di un insieme di persone e risorse orientate alla realizzazione di uno scopo collettivo, organizzate sulla base di regole, procedimenti e ruoli, impersonali, imparziali, indipendenti.
È l’affermazione del potere degli uffici, la risposta al bisogno della società (delle sue istituzioni politiche ed econonomiche) di dotarsi di strutture in grado di garantire la gestione della nuova fase.
A cogliere più di ogni altro i signa prognostica, a delineare i caratteri di una società ridisegnata dall’affermazione di forme di legittimazione del potere razionale legale è WEBER, che a partire dall’individuazione delle tre forme di legittimazione del potere (carismatico, tradizionale, razionale legale) definisce la sua teoria razionale della BUROCRAZIA e dà il via a una fase straordinariamente ricca di riflessione teorica, di ricerca, di indagine sul campo intorno alla funzione di quest’ultima in una società moderna.
A WEBER si deve la definizione di principi e modi di funzionamenti che regolano la vita di ogni burocrazia, che egli riferisce alla fedeltà di ufficio, alla competenza disciplinata, alla gerarchia degli uffici, alla preparazione specializzata, alle modalità di gestione e di accesso ai concorsi pubblici, allo sviluppo della carriera, all’attività a tempo pieno, al segreto di ufficio, allo stipendio monetario fisso, al non possesso degli strumenti del proprio lavoro.
In questo contesto è utile in particolare sottolineare che secondo WEBER:
il principio della competenza prescrive che chi detiene un ufficio pubblico, che svolga funzioni amministrative o tecniche non importa, non può operare che nell’ambito di una specifica competenza che da un lato definisce il grado di conoscenza dell’ufficio (dell’impiegato) addetto a un determinato compito e dall’altro autorizza l’ufficio stesso (l’impiegato) a esercitare la funzione per la quale è ritenuto competente;
il principio della gerarchia afferma invece che la struttura di un qualsivoglia apparato burocratico é regolata da una rigida struttura gerarchica, dove i superiori hanno poteri di controllo su chi sta sotto;
il principio della spersonalizzazione evidenzia infine che solo una BUROCRAZIA spersonalizzata, dove vige il segreto di ufficio, offre le necessarie garanzie di imparzialità.
Come già accennato, intorno alle idee di WEBER si sviluppa, nel corso del Novecento e fino a oggi, uno straordinario confronto condotto non solo sul terreno delle idee ma anche attraverso importanti ricerche sulla funzione, l’articolazione, i processi di cambiamento che hanno investito gli apparati burocratici tanto in Europa quanto negli Stati Uniti.
Gli studi sulle conseguenze inattese generate dal complesso sistema burocratico razionale weberiano portano ad esempio a evidenziare come la BUROCRAZIA mostri la tendenza a proteggere sé stessa e il proprio potere; a favorire processi di spersonalizzazione che portano a scaricare verso l’alto ogni responsabilità; a reprimere tutte le azioni che, anziché allo scopo, sono indirizzate ai valori e conseguentemente a favorire processi di secolarizzazione della vita.
In particolare MERTON focalizza la propria attenzione sulle funzioni delle diverse istituzioni sociali, che a suo giudizio possono essere manifeste (quando sono dichiarate e si riferiscono di norma al raggiungimento dello scopo) o latenti (in quanto si riferiscono ai risultati non programmati dall’agire sociale); mette in evidenza che se è vero che la BUROCRAZIA standardizza, riduce lo spreco di tempo e di risorse, è altrettanto vero che non favorisce l’innovazione dato che criticità e problemi tendono ad essere affrontati sempre nello stesso modo; dimostra come anche nelle strutture burocratiche siano diffusi fenomeni e processi di cooptazione (in base ai quali chi già fa parte di un gruppo recluta nuovi componenti sulla base di criteri di scelta di carattere discrezionale).
CROZIER parte invece dall’analisi del sistema burocratico francese (che ritiene attento più alla forma che alla sostanza non solo nel rapporto con gli utenti ma anche nei criteri di organizzazione, reclutamento e controllo dell’apparato stesso) per suggerire che dato che la BUROCRAZIA riconosce come proprio scopo fondamentale quello di assolvere i compiti le stesse competenze finiscono per essere secondarie rispetto allo scopo. A suo avviso insomma la BUROCRAZIA è tutt’altro che un sistema razionale ed efficiente; nella realtà la rigidità, l’incapacità di adattamento, la mancanza di stimoli, l’inefficienza, l’inefficacia (determinate sia da fattori endogeni che da mutamenti del contesto politico sociale ed economico come lo sviluppo tecnologico, la differenziazione e frammentazione della domanda sociale, la dispersione o l’accentramento del potere politico su livelli) ne fanno in molti casi un fattore di freno dell’innovazione sociale.
KELSEN muove a propria volta dalla considerazione che ogni norma produce un’ulteriore norma e dipende da una norma superiore (sino ad arrivare alla norma che ha originato tutte le altre) per evidenziare come la discrezionalità, piuttosto che rappresentare una contraddizione rispetto alle norme, riguarda la loro stessa natura.
A questi esempi di carattere più generali tanti altri ne possono essere aggiunti intono a questioni più specifiche anche se non per questo meno rilevanti.
Per quanto riguarda ad esempio i modelli di leadership, all’elaborazione weberiana (il potere burocratico non può essere né tradizionale né carismatico, ma soltanto razionale; il burocrate non deve essere né amato né temuto, rappresenta la legge, dà ordini conformi ad essa e adatti a raggiungere gli scopi propri dell’organizzazione sulla base dell’autorità che gli deriva dal ruolo) ETZIONI contrappone l’idea che la burocrazia può agire anche in maniera tradizionale (si può fare carriera grazie all’appartenenza a gruppi, lobbies, ecc), che il carisma non nasce solo fuori all’esterno o contro l’istituzione ma anche al suo interno, può coesistere con la gerarchia (chiesa, esercito, impresa, ecc.), può creare conflitto, mentre Biggart sottolinea come esistano forme di capitalismo carismatico.
Per quanto riguarda i modelli di burocrazia dall’ideale weberiano (il tipo ideale di burocrazia non distingue né prevede differenze nella vasta gamma di lavori, professioni, controlli esistenti), si distinguono tra gli altri GOULDNER (parlare di competenza disciplinata come fa WEBER è per molti aspetti un ossimoro dato che la competenza contrasta con la disciplina; occorre passare dal modello unico weberiano a un modello a due variabili fondato sul principio di competenza e sul principio di disciplina), MINTZBERG (bisogna distinguere tra burocrazia professionale, nella quale il controllo avviene sulle modalità della prestazione, e burocrazia meccanica, nella quale il controllo avviene invece sulla formazione iniziale e sui risultati raggiunti), Jacques (esiste una correlazione diretta tra professionalità e contenuti della prestazione lavorativa e lasso di tempo durante il quale chi lavora – dall’operaio di linea, attraverso il caposquadra e il direttore di stabilimento fino al general manager – può assumere decisioni di sua iniziativa; la burocrazia professionale non si riferisce solo alle professioni colte).
Intorno al tema gerarchia di ufficio alle idee weberiane (il burocrate fa parte di una precisa scala gerarchica, riceve direttive dai superiori, se è il caso ne discute con i colleghi di pari grado, trasferisce tali direttive ai sottoposti sulla base delle loro competenze) si possono contrapporre quelle di LAURENCE E LORSCH (nella stessa organizzazione possono coesistere differenti strutture; i reparti di produzione rappresentano di norme aree di tranquillità; la promozione e la vendita sono in una posizione intermedia, ricerca e sviluppo sono invece attività soggette a diffusa turbolenza), degli autori della scuola delle contingenze (non esiste un solo modo ottimale per strutturare le organizzazioni che operano in ambienti che possono essere definiti secondo l’asse tranquillità – turbolenza; a organizzazioni tranquille sono utili gerarchie lunghe, a organizzazioni tubolente gerarchie corte), di Bonazzi (il fatto che nelle organizzazioni burocratiche comandi e controlli seguono sempre una precisa gerarchia non impedisce che le forme che la gerarchia può assumere siano molteplici, a partire dalla possibilità di essere lunghe, cioè articolate su molti livelli, o, viceversa, corte), Martino e Sinatra (le organizzazioni possono tagliare orizzontalmente le divisioni gerarchiche; essere a matrice, flessibili, articolate, polimorfe).
Per quanto riguarda il tema preparazione specializzata l’idea di WEBER (per svolgere un compito in maniera efficiente occorre avere una preparazione specializzata) può essere contraddetta sulla base dell’analisi mertoniana (incapacità addestrata come conseguenza inattesa: il burocrate addestrato per un determinato compito si trova in difficoltà quando le condizioni cambiano, la preparazione tecnica e culturale dunque non è un patrimonio sufficiente per svolgere per sempre un dato lavoro).
Per ciò che si riferisce ai concorsi pubblici il principio weberiano (il burocrate accede all’organizzazione soltanto vincendo un concorso pubblico) è contraddetto dall’analisi di Doeringer e PIORE (sviluppo di forme di mercato interno del lavoro; concorsi e percorsi di carriera che in vario modo privilegiano chi già è dentro l’organizzazione), di Harrison e Bluestone (la flessibilità può essere funzionale, finanziaria, numerica), di Paci (sviluppo di un doppio mercato del lavoro; esistenza di fasce di lavoratori forti e deboli).
Alle idee di Weber sul segreto d’ufficio (totale separazione tra vita pubblica e privata; il burocrate è tenuto all’osservanza del segreto sulle proprie attività) possono essere contrapposti gli argomenti di Prahalad e Hamel (evoluzione del concetto di segreto d’ufficio in seguito allo sviluppo dei media, dell’informatica, di internet; ridefinizione del segreto industriale per la nascita di reti di fornitori ed esperti che prestano i loro servizi anche alla concorrenza), di Poyago e Theotoky (sviluppo di accordi commerciali e produttivi tra aziende concorrenti), di Di Nicola; Ettighoffer; Nohria e Berkley (diffusione del telelavoro e dell’impresa virtuale).
Per ciò che riguarda lo stipendio monetario fisso (il burocrate non può avere altre entrate che il suo stipendio monetario; niente mance, nessuna commistione con il cittadino utente) possono essere segnalate le idee di Whyte sull’istituto della mancia nei servizi pubblici, la constatazione che anche su questo terreno sono intervenuti fattori nuovi come la nascita di burocrazia ibride, la partecipazione agli utili di impresa, la possibilità di diventare piccoli imprenditori dopo un periodo alle dipendenze di aziende più grandi.
In riferimento infine al non possesso degli strumenti di lavoro (per Weber il burocrate usa, essendo garante della loro efficienza, ma non possiede gli strumenti di lavoro), vanno segnalate le idee di Blau circa la tolleranza sempre più diffusa di uso personale di cancelleria, telefono fax, automobile, ecc. e l’estrema difficoltà di tener fede a questo principio al tempo di telefonini, computer portatili e benefits vari.